惠山区人民政府

（2018年7月）

主任、各位副主任、委员：

近年来，在区委的正确领导下，在区人大的关心支持下，全区国土资源管理工作水平持续提升，全区土地利用模式实现有效转变，深挖土地资源潜力提升土地利用效率工作取得了一定成效，为“三优三宜”新惠山建设提供了坚实的土地资源支撑。根据会议安排，现将有关工作开展情况报告如下，请予审议。

一、工作开展情况及取得的成效

我区在经济社会快速发展的同时，土地开发强度高、地均产出效益低等“症结”逐步显现，资源利用形势已极为严峻，可用空间小、占补指标少、存量盘活难等问题纷至沓来。对此，我区在深入调研的基础上，全面研判，综合施策，分类推进，扎实开展深挖土地资源潜力、提升土地利用效率专项行动。

（一）深挖规划空间潜力，缓解空间不足压力。建成区规模过大（24.3万亩）、可用空间极度匮乏（仅余2000亩空间）是当前我区国土资源管理面临的最突出问题。为应对这一难题，我区扎实开展好以下工作。一是积极争取拓增量。在全市空间总规模既定的条件下积极向上争取，在2017年全市土地利用总体规划新一轮调整中，市政府最终划给我区的空间规模达24.5万亩，新增规模总量在市区各板块中排名第一。二是抢抓机遇争指标。依托苏南经济发展示范区建设的有利机遇，通过向省国土资源厅积极争取政策，省厅下拨我区1万亩建设预留区指标，一次性解决了设立惠山工业转型集聚区所需的预留区指标问题。2016年，我区又争取到耕地保护任务核减指标，一次性核减我区耕地与基本农田保护任务量总计8.8万亩，彻底解决了困扰我区多年的保护任务与耕地实有量“倒挂”问题，也为全区土地空间布局优化调整奠定了基础。三是精打细算攒家底。缓解空间不足压力，不能仅凭对上争取，还要立足自身动脑筋。我区充分把握2017年土地利用总体规划调整完善的契机，通过对已批未用地块的排查，选定部分在规划期内因条件受限不能使用的地块，采取有效措施实现了空间指标异地使用，腾出空间指标6849亩。2017年底，借土地利用现状年度变更之机，将部分道路的路边及匝道内的绿化退出建设用地，压降建设规模1400亩。通过一“腾”一“降”，为全区今后2—3年的发展创造了宝贵空间。

（二）深挖土地复垦潜力，破解耕地占补困局。在中央明确“减量化”发展战略、实施最为严格的耕地保护制度后，上级国土资源管理部门不断调整优化用地指标管控体系，土地农转用指标的重要性逐步淡化，耕地占补平衡指标则成为影响项目落地的最大“拦路虎”，也是各地争抢的“香饽饽”。对此，我区主要实施了“两手抓”工程。一方面，抓深挖自身潜力，强化造血功能。2015—2017年，全区通过土地整理产生占补指标1152亩，同时积极对上争取，2017年将部分可调整耕地列入后备资源争取到3600亩后备资源空间。在省国土资源厅出台允许将有条件的园地复垦成耕地的政策后，我区及时摸排掌握第一手资料，预计全区4500亩园地中约有1500亩具备复垦潜力。同时，我区还正在积极推进集体建设用地综合整治，预计可产生2000亩增减挂钩指标，并同步产生2000亩补充耕地指标。整体来看，预计未来2—3年全区通过土地整理可产生补充耕地指标约7000亩，加上已存有的2000亩，合计可用指标总量将达到9000亩。按前三年年均1500—2000亩的使用量估算，这些占补指标可以保证未来五年内自给自足；按照省国土资源厅平台占补指标40—45万/亩的成交价计算，7000亩新增占补指标直接经济价值将突破28亿元。另一方面，抓异地资源引进，实现平稳过渡。2015—2017年，在自主产生占补指标不足的情况下，我区通过省级交易平台共引进异地补充耕地资源4389亩，有效保障了市、区两级重大项目顺利落地不受占补指标困扰。值得一提的是，在近年全省占补指标拍卖价扶摇直上的情况下，我区通过充分沟通和精准估测，三年来所有占补指标竞得价均低于当年度全省成交均价，累计节约财政资金1.3亿元以上。

（三）深挖闲置低效用地潜力，提升土地利用效率。土地资源产出效率决定着后续发展潜力，在我区从工业大区向工业强区转型升级的道路上，多措并举推动土地资源挖潜增效刻不容缓。一方面，积极清理“批而未供”土地。“批而未供”土地不仅造成土地资源闲置，还附带积压了大量的报批资金和各类用地指标，严重影响资源产出效率。为此，我区积极开展清理“批而未供”土地专项行动，积极挖掘资源潜力，切实提高供地率水平和土地利用效率。根据调查数据数据显示，2008—2015年，我区“批而未供”土地总量为2.5万亩左右，近三年来已累计消化1.15万亩。2016年消化9854亩，其中交通用地、公共管理与服务等基础设施用地为6635亩，占2016消化“批而未供”土地面积高达67.3%；2017年消化1374亩，其中工业用地627亩，基础设施用地312亩。通过消化“批而未供”资源，不仅解决了戴卡轮毂、京运通、上汽三期、欧派等重大产业项目的用地需求，还确保了340省道改扩建工程（惠山区段）、新沟河延伸拓浚工程、无锡地铁3号线一期工程等重大基础设施项目的落地，为保障民生、促进我区经济转型发展提供了坚实的基础。另一方面，挖掘低效用地潜力取得明显成效。近年来，我区积极推动低效用地再开发工作，在各板块的共同努力下，盘活存量用地成绩显着。据统计，2015—2017年全区盘活存量共计9160亩，其中通过增资技改方式盘活8374亩，占总量的91.4%；剩余786亩主要通过实施流转、收购储备、退二进三等方式盘活。继上汽大通、万达广场、赛格电子城之后，又涌现出大明不锈钢、中车电动汽车重组一汽客车、玉祁老旧工业区改造提升等一批典型项目。

二、存在的主要问题

近年来，我区虽然作了大量富有成效的工作，但与发展形势要求相比、与周边兄弟板块相比，在深挖土地资源潜力工作方面还存在较大的不足，主要表现在以下三个方面。

一是客观层面，低效用地大量存在。根据2017年度工业用地调查结果，全区工业用地亩均营业收入和税收分别为282.12万元、11.65万元，均低于全市均值，在全市七个板块中排名靠后。特别是传统制造业从引以为傲的“产业高地”变为“产出洼地”。企业数量排名第一的通用设备制造业共有2961家，但亩均营业收入仅为231.51万元，亩均税收为9.75万元/亩。企业数量排名第二的专用设备制造业共有1234家，亩均营业收入和亩均税收分别为213.38万元和8.99万元/亩。通过企业运行状况来看，目前我区微利企业、半停工企业、产能落后的企业、效益低下的作坊式租赁企业还大量存在，导致产业用地利用水平整体偏低。

二是主观层面，各板块自主挖潜动力不足。在各板块当前新增用地成本不断攀升的情况下，占补指标成本占新增用地成本的一半左右。在区国土部门积极对上争取政策的同时，部分板块在实际推进中却一等二看，尤其是对既能压降建设用地规模又能产生占补指标还能对省争取流量空间指标的建设用地增减挂钩拆旧复垦工作方面还不够重视。区国土部门摸排出2200亩可实施增减挂钩的地块，而各板块上报的实施计划仅为800亩。然而政策空间却时不我待，这2200亩如不能在一年半内复垦到位，到2020年第三次全国土地调查成果启用之时将自动变更为农用地，这意味着价值10亿元的资源将被白白浪费。且从成本来看，这部分土地在实地调查中已经确认为农用地（绿化、自留田、空地等），进行复垦整理只需少量拆迁，投入成本低廉，一旦错过将再无此良机。

三是组织层面，低效用地盘活利用缺乏全区统筹。盘活低效用地没有真正上升到全区中心工作来抓紧推动，主要体现在三个“缺”。一是缺规划。当前各板块在推动低效用地再开发方面“各自为政”，对重点盘活的园区和归并整合的去向还未确定，导致盘活的低效用地多为零散的小面积区块，难以形成可大面积开发利用的产业用地，对我区未来经济转型升级十分不利。二是缺平台。目前，低效用地再开发工作既没有明确牵头部门，也未建立信息交流互通的平台，各职能部门间难以形成合力，导致有转让意愿的企业难以获取真实信息，且手续办理流程繁琐，低效用地再开发工作困难重重。三是缺手段。现阶段市、区两级低效用地再开发操作意见及实施办法均在制定过程中，暂未形成有指导性和针对性的相关措施，政府缺乏强有力的手段来全面整治低效用地。

三、下一步工作打算

深挖土地资源潜力事关惠山发展全局，是一项长期性、系统性工程。要打赢这场攻坚战，必须集聚、优化资源调配，全区上下共同努力推进。

一是聚力量，组织领导到位。区委、区政府将进一步加大对深挖土地资源潜力提升土地利用效率工作的重视程度，成立领导小组，强化日常工作开展。明确各镇（街道）、开发区也要成立工作领导小组，主要负责同志亲自抓，分管负责同志具体抓，各村（社区）负责同志积极参与。

二是控总量，规模管控到位。一方面，要严控建设用地规模。管控好24.5万亩这一建设用地总规模控制线，按照节约土地、集约发展、合理布局的原则，逐步推进用地规模向限定边界、优化空间转变。积极拓展地下空间，增加容积率，提高建成区人口密度，进一步提升土地利用效率。另一方面，要牢守耕地保护红线。严禁以任何形式占用永久基本农田，严管生态建设随意占用耕地，严格建设占用耕地审批，严防集体土地“非农化”，在全区范围内不断推进土地整治和高标准农田建设，扩充耕地数量，提高耕地质量。

三是优增量，项目把关到位。要进一步优化我区工业用地供应管理机制。完善工业项目评审决策机制，建立健全由区发改、经信、规划、住建、环保和国土等部门共同参与的工业项目评审决策机制，细化明确工业用地供应方式、供应期限和出让（租赁）土地年限到期时必须达到的亩均税收水平等产出条件，着力保障具有辐射带动效应的重大产业项目优先落地。建立土地出让（租赁）合同与产出监管协议并举的“双合同”管理制度，由各板块相应责任主体与土地竞得人签订产出监管协议，重点明确用地期限内的亩均税收、亩均销售收入、开发投资强度等指标，以及用地单位未达到产出要求收回土地或继续签订租赁合同的条件。依据产出监管协议和土地出让（租赁）合同约定，按照“谁提出、谁负责、谁监管”的原则，在项目达产、出让（租赁）年限到期等阶段，组织对项目亩均税收等重要指标进行评估考核，根据评估考核结果，实施分类管理。

四是挖流量，抢抓机遇到位。把握争取空间流量最佳机遇期，进一步压实任务，强化考核，明确各板块的用地项目指标必须靠实施增减挂钩实现自给自足，对目标任务完成多的板块在新流量空间分配时优先保障，区政府也将以统一价回购富余指标，以此平衡板块间的资源禀赋差异。设立专项启动基金缓解基层在项目初期的资金压力，积极解决以奖代补资金问题，畅通发放渠道，进一步激发村级组织工作热情。

五是盘存量，措施落实到位。要像推进拆迁工作一样重视推进低效用地盘活工作，探索成立低效用地“盘活办”，确保每个板块都有相关责任领导专人负责，为推动低效用地再开发工作提供有力保障。区政府每年下发责任清单，明确各板块需完成整治的低效企业数、腾出土地面积等任务，整治任务完成情况将列入各镇（街道）、开发区经济社会发展目标考核，原则上每个板块每年盘活低效用地总面积不低于300亩。对全区低效用地盘活进行统筹规划，把工作重点确定在工业集中区的调整与整合上。根据目前各板块的投入产出情况，选出2—3个具有区位优势的典型工业区用于引进高精尖项目或大型企业集团和总部经济，在“关停并转”一批低效企业的基础上将剩余企业分散整合至其他园区，力争腾出2万亩左右的土地以满足今后五年内产业发展需求。探索由区政府专项拨款并按比例分配至各板块作为低效用地再开发工作启动资金，以减轻各板块资金压力，确保盘活工作全面开展。明确低效用地认定方法，根据行业类别在全区范围内制定可供参考的低效用地退出补偿标准，尽快出台区级层面的低效用地再开发指导意见及实施办法，确保低效用地再开发工作“有章可循”。